关键词：农村社会保障制度,农村最低生活保障制度,农村养老保险制度,农村新型合作医疗
社会保障制度是国家为公民提供一系列基本生活保障，使公民在年老、疾病、失业、灾害及丧失劳动能力等情况下，从国家和社会获得物质帮助的制度。农村社会保障是全国社会保障体系的一个重要组成部分，完善农村社会保障制度将有助于促进农村劳动力的合理流动，推动土地适度规模经营，实现农业现代化；有利于增加农民收入，提高农村社会的物质文化生活水平；有利于启动农村消费市场，促进城乡经济的协调发展；有助于维护农村社会的稳定，维护国家的长治久安。
1992年1月民政部发布《县级农村社会养老保险基本方案》后，我国农村社会养老工作正式启动。1995年后，各地开始改革以往的农村社会救济事业，1997年始，有条件的地区逐步建立起农村居民最低生活保障制度。2003年国家又开展了农村新型合作医疗试点工作。我国农村社会保障工作初露端倪，取得了可喜的成绩，对于促进农民生活安定、提高农民保障水平、调动农民的积极性，发挥了重要的作用。但是，笔者通过对安徽省安庆市所辖的七县一市的调研发现，农村社会保障制度的建设并不如人意，从整体看，农村社会保障制度还存在诸多缺陷。
农村社会保障制度存在的问题
城市和农村社会保障体系二元化，农村社会保障水平低、覆盖面小。城乡经济和社会的二元结构，决定了城乡社会保障体系也必然是二元性的。从总体上来看，城镇已初步建立起水平较高且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式，医疗保险、失业保险、工伤保险以及女职工生育保险，都在原有的制度上进行了改革和逐步完善。而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为主的社会保障，除养老保险和医疗保险进行了改革试点以外，其它保险项目基本上没有建立起来。无论是优抚、“五保”，还是救灾、救济，都是以特定的农民为对象的，数量也很少，大多数农民并没有享受社会保障。这种非均衡的二元保障政策，直接造成城镇居民与农村人口在社会保障资源享用与权利分配过程中的不平等，农民群体往往在医疗、教育和就业保障方面遭遇排斥和挤压，无法分享到应有待遇，致使农村社会保障的发生体系不健全，保障水平低层次。
农村最低生活保障制度建设缓慢，农民的最低生活保障严重依赖于土地。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。1994年开始，民政部在山东、广东、江苏、上海、广西、山西等地进行了建立农村最低生活保障体系的试点工作，然而农村最低生活保障制度仍在缓慢建设中。根据民政部提供的数据，到2000年底，全国农村人口中有300多万人得到最低生活保障，保障金额7.3亿元(含实物折款)；已保对象319.2万人，仅占农业人口的0.36%，占应保人数的12.28%。在这种情况下，农民只得依赖土地获得最低生活保障，而这种土地保障只能发挥低水平的保障功能。
农村养老保障的社会互济性低、保障能力弱。目前我国农村社会养老保险的资金筹集采取以农民个人缴纳为主、集体为辅、国家投入为补充的形式。这使国家和集体所承担的社会责任过小，不仅造成了资金来源的不足，降低了保障标准，而且也影响了广大农民参保的积极性。同时，农村社会养老保险是以交费的方式筹集资金，并且由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择缴费标准(从每月2元至每月20 元十个标准)。在实际开办过程中，大部分农民由于采纳了最低标准，受益期时领取的养老金过低，不能有效地保障老年生活。而自由交费原则，使养老保障制度缺乏约束力和强制力，农户参保行为上普遍存在逆向选择。许多农户出于自利的动机而选择不交费，导致基金规模和覆盖人群无法扩大。在安徽省安庆市所辖市县中，怀宁县农村人口705460人，参加农村养老保险的6.5万人，参保率仅为7.1%；桐城市农村人口642067人，参加养老保险的5.1万人，也只占 8%。宿松县从1993年启动农村社会养老保险，至2006年3月底，积累的农保基金只有660万余元。全县目前有400余人开始领取养老金，但人均只领取80元年养老金，投保农民受益很少，很难起到养老保障作用。
农村合作医疗的可持续发展面临困境。新型农村合作医疗的推行，使农民看病可以报销，增强了农民抵御大病风险的能力，深受农民群众的欢迎。但是随着农民参加合作医疗后医疗需求的释放和增长，合作医疗的可持续发展面临严峻的挑战。主要表现在：合作医疗的筹资标准低，不能有效减轻农民的疾病负担。国家规定的合作医疗标准是，中央财政补10元，地方财政补10元，个人交10元，每人年筹资30元。由于筹资水平过低，基金有限，受益面大，补助额度小。 2005年在安徽省安庆市所辖市县中，桐城市医疗补助比例只占医疗总费用的23%，望江县为27.7%，岳西县住院补偿强度为25%。目前的合作医疗能够为病人提供部分资金帮助，但还远远不能解决农民因病致贫、因病返贫的问题；合作医疗资金的相对稳定性与群众不断增加的医疗服务需求呈现出不适应性。从各试点县看，2005年度住院总人次和总费用皆比上年度有所增长。三市县合计，2005年合作医疗兑付总人次是2004年的1.52倍，兑付总金额比2004 年多129.29万元。在资金总额不变、住院人次和费用不断增加的情形下，要保持补偿标准的稳定性、连续性，必然面临资金透支的风险。要规避风险唯有降低补偿标准，这又势必造成补偿强度大起大落的问题；基层定点医疗机构服务能力薄弱，无法应对和满足农民的医疗服务需求。从安徽桐城市实际住院补偿情况看，乡镇医院人数占11%，补助额仅占5%；市级医院人数占62%，补助额占68%；市外医院人数占27%，补助额占27%。合作医疗的基金很难进入乡镇卫生院，难以在农村实现良性循环。
完善农村社会保障制度的对策措施
从当前的情况看，广大农民群众的基本要求和愿望是实现“生有所靠、病有所医、老有所养”。当前在农村社会保障各项制度建设中，应重点加强最低生活保障制度、医疗保险制度和养老保险制度建设。
建立农村最低生活保障制度。让农民与城市居民一样实行低保制度既是农民的迫切要求，也是新农村建设的当务之急。这项制度在一些经济发展较快的省份已开始进行试点。从各地开展的试点情况看，这项制度从政策层面、技术操作及资金保障等都已成熟，应该全面推开。有关专家认为，农村低保制度的标准不一定非要和城市持平，因为农民有自己的土地，可以从中得到部分补助，各地农村也可有差别，就平均而言，按照实行补助每个贫困人口一年能达到100元、 200元或再高些就可以起到较好的救助作用。这样，按照2700万农村贫困人口的计算，每年国家投入最多50多亿元就能解决农村贫困人口的基本生活问题。当然，建设农村最低生活保障制度，需要注意两个问题：科学确定最低生活保障线标准。确定最低生活保障线标准需考虑维持农民基本生活物质需要、当地人均国民生产总值、农民人均纯收入、地方财政和乡村集体承受能力以及物价上涨等因素；合理界定最低生活保障对象。农村最低生活保障对象大体上包括因缺少劳力、低收入造成生活困难的家庭，因灾、因病及残疾致贫的家庭，无劳动能力、无生活来源及无法定抚养人的老年人、未成年人、残疾人等。
建立和完善农村社会养老保障体系。针对目前农村社会养老保险制度的缺陷，应采取以下改革措施：一是强制要求适龄参保农民缴费。农村社会养老保险是一项功在当代、利在千秋的事业，而且形势紧迫，刻不容缓。如果不抓住现在的有利时间，将错过最好的制度建设时机，广大农民将面临老年生活难以获得足够保障的风险。因此，不管农民选择何种交费标准，都应坚持一点，即强制要求农民为自己将来养老投保。当然，政府要通过大众传媒大力宣传农保政策。二是改变政府扶持方式。以前政府对农村社会养老保险事业的支持主要体现在政策扶持上，即对乡镇企业交纳的保险费按工资总额的一定比例予以税前列支。由于我国大部分农村地区乡镇企业并不发达，所以这种扶持的效果不很明显，没有落到实处。为了调动农民参保的积极性和自觉性，应该变政策扶持为资金扶持。政府可采取补贴保费、设立由财政供养的农村养老保险机构和人员、提取管理费的方式促进农民参保。政府补贴时，可以按照农民交费的标准补助，由中央、省级财政负责，并坚持多交多补、少交少补、不交不补的补助原则。
促进农村新型合作医疗的可持续发展。逐步加大对新型农村合作医疗的财政投入力度，尤其是中央财政的转移支付力度。对中央政府而言，中央财政的转移支付应当根据不同地区的经济发展水平加以区分：对经济相对发达的东部地区，中央财政的转移支付应是适度且辅助性的；在经济发展水平相对差一些的中部地区，中央财政的转移支付应是比较稳定和递增的；而经济发展水平更低的西部地区，应成为中央财政转移支付的重点。同样，中央财政的转移支付不仅是一个渐进的、比较长的过程，而且是随着综合国力的不断增强而逐步加大的过程。中央财政应在一个比较长的时期里保持对新型农村合作医疗的转移支付力度，即便在中西部地区经济发展有了比较明显的进步之后，中央财政的转移支付都不应“断奶”，而应使之演变成为基础性投入，以引领更多的地方资金进入新型农村合作医疗；完善新型农村合作医疗基金的筹集模式。比较完善的新型农村合作医疗基金的筹集模式应当综合考虑以下几方面的需要：使筹资总体水平在上年的基础上有明显提高，并实现和经济增长的同步、同比提高。筹资水平和经济发展水平、农村居民收入水平相适应。明确、规范、制度化，可以长期保持稳定；因地制宜，结合实际，不断完善合作医疗方案。新型合作医疗制度在注重大病医疗保障的同时，也应该包括补偿部分门诊费用和免费预防及卫生教育服务，满足大多数人的基本卫生需要，扩大受益面。如对年内未动用合作医疗基金的参保农户，可提供一次免费体检，扩大受益覆盖面；努力提高卫生服务能力和服务质量。抓住当前有利时机制定好区域卫生规划，整合农村卫生资源，重点实施乡镇卫生院标准化建设和规范化管理，深化乡镇卫生院内部运行机制改革，改善农村医疗卫生服务条件，提高农村卫生服务质量，满足农民群众的医疗需求。
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